ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В Древней Руси местное самоуправление существовала в вечевой форме управления, которую по своей сути можно считать непосредственной и представительной демократией. Вече - это народное собрание в древней и средневековой Руси, а также у всех народов славянского происхождения. Вече созывалось для обсуждения общих дел и непосредственного решения насущных вопросов жизни в селениях и на территориях, на которые распространялась власть сообщества и обязательность выполнения принимаемых на Вече решений. В Вече участвовали главы (мужчины) всех свободных семей или родов (при значительной территории) сообщества славян проживавших на подконтрольных землях. Вече является одной из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств. Вече, как организация власти в древнерусских городах (Киев, Новгород, Псков и т.д.) является прообразом самоуправления в России. Полное окончание вечевого устройства самоуправления, происходит во время царствования Ивана Грозного и упразднения в 1570 году Новгородской и Псковской республик. С этих времен и вплоть до 1917 года в России господствует система централизованного государственного управления, основанная на царской власти.

Изменения в управлении Русского государства начинаются во время царствования Петра I. В Российской империи определяются три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах, состав которых был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на "купецких и промышленных людях", однако, управление делами всего города, на них не возлагалось. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна, воевода мог даже непосредственно взаимодействовать (сноситься) с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели - все эти чиновники избирались дворянством. Постепенно бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Царь Петр, "дабы рассыпанную сию храмину паки собрать", учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам. После смерти Петра I уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727), упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти, в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на права и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему: Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве "государева наместника" весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым, чиновники которых назначались правительством. Значительная часть дел управления была передана "приказам общественного призрения", состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и "нижних земских судов" (чисто административное учреждение), было тоже выборным и представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы "общегородской думе" и ее исполнительному органу, "шестигласной думе", но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. По восшествии на престол Александр I, состоялось возвращение к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половины XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер. После нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, на окраинах империи. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений в 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

Во время царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было "по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления", совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы: земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узкодворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.) и Городовое (11 июня 1892 г.). Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.

Ситуация для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято "Положение об общественном управлении города Петербурга". Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 чел. – менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Увеличилось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах 8 июня 1893 г., закон о неотчуждаемости крестьянских наделов 14 дек. 1893 г.).

Следующий этап, связанный с земствами относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917 года. В мае 1917 года принимается "Временное положение о земских учреждениях". В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон "О волостном земстве". Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысячи волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось по причине октябрьских событий 1917 года.

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата. Советская модель устройства местного управления, противопоставленная "буржуазному" местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 - 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные банки. В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Период с 1921 г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. городская экономика была восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг.

Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться. В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин надолго исчез из употребления. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим и контролю коммунистической партии. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт "наказов избирателей" своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. "Сценарии" сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений в системе управления страной. Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений и в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства, которые часто заменялись такими же одиозными начинаниями и подменами. Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных, ресурсных, национальных и иных особенностей. Однако, самоотверженная ответственность некоторого числа номенклатурных работников на местах, в принятии прогрессивных методов управления и рациональных дальновидных решений, часто становились примером для последующего распространения в других регионах страны. Возможность отстаивать свою точку зрения в системе Советов и партийной общности, оказывала благотворное влияние на созидательную роль начинаний, которые не могли отвергаться руководством страны и чиновничьего аппарата, в силу их тотальной образованности и преданности интересам государства и партийной дисциплины.

Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке самостоятельной экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом основ Советской системы в целом.

Возврат к местному самоуправлению начинается с Перестройкой во второй половине 80-х годов XX века. Реформы национально–государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий и групп. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также налаживать внешнеэкономические связи.

6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР принял Закон "О местном самоуправлении в РСФСР", который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал: расширения сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация власти; формирование новой территориальной структуры местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки и т.д.); деконцентрация власти на уровне местного самоуправление, т. е. выделение представительных и исполнительных органов власти.

Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре – октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями – разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по Указу Президента "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 г. вступила в силу новая Конституция РФ, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статусы явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжении всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 года в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации.

Реформирование и становление системы местного самоуправления в современной России, фактически начавшиеся с 1990 года с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", продолжается и в настоящее время, объединяя в себе элементы и преимущества как государственного, так и общественного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально-экономического развития государства.